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【來論】屠海鳴:釐清香港基層治理的基本邏輯

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2023-05-08 10:32 | 稿件來源:香港新聞網

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特區政府公布完善地區治理的建議方案後,不少社會團體發表聲明表示歡迎及全力支持,認為此方案將有效提高香港的基層治理效能;然而,也有人表示反對,稱該方案是“香港民主進程倒退”,歐美媒體和某些政客一面倒地指摘,又把“‘兩制’變‘一制’”的話題拿出來炒作一番。

其實,香港採取甚麼基層治理方式,歐美沒有資格對其橫加指摘,因為這是主權國家內部的事,就如同中國對美國、英國的地域治理、城鎮治理、社區治理不加指摘一樣。問題的關鍵,在於香港居民如何看特區政府這個建議方案?這就需要釐清香港基層治理的基本邏輯。

香港是國際化大都市,港人素來具有國際視野,但港人在看問題有一個誤區,往往把“國際化”等同於“歐美化”,認為歐美的價值觀和做事標準“放之四海而皆準”;港人看問題還有一個誤區,就是不願意把香港放在國家大局下觀察,這是不合邏輯的,因為香港自回歸之日起,就納入了國家治理體系,“國家坐標”是無論如何也不能忽視的。

從“國家坐標”看,香港治理是國家治理體系中的重要組成部分,香港治理無論如何也不能跳出“一國”的框架;香港出現任何危害國家安全的事情,都必須堅決予以制止。行政長官李家超在公布建議方案時,提到“把國家安全放在首位”、“全面落實‘愛國者治港’”的原則,正是體現了“香港治理屬於國家治理的一部分”的意思。

“頂層+條綫+區塊” 提升效能

由於香港實行一國兩制,國家賦予香港較大的自治權,只要香港不挑戰中央的全面管治權,中央不會削弱香港的高度自治權。所謂“井水不犯河水”,是各自在憲法和基本法的框架下依法行事,並非香港無論如何折騰、甚至搞“港獨”中央都不管。

從“香港坐標”看,香港治理可分為“頂層+條綫+區塊”。“頂層”是行政、立法、司法構成的政權機關層面,這個層面各自職能履行得好,就可保香港大局穩定;“條綫”是各行業、各界別層面,這些領域有許多政黨、社會團體等,如果作用發揮得好,有利於提升香港治理的整體水平;“區塊”涉及18個地區,涉及地區撲滅罪行委員會、地區防火委員會、地區分區委員會(俗稱“三會”),以及區議會和“關愛隊”等基層組織,這些組織的職能發揮得好,就可有效提升基層治理水平。

基層治理屬於“區塊”範疇,基層治理做好了,香港治理的基礎就穩固了。

行政主導 “區域組織”服務市民

基層治理怎麼“治”?在基層的區議會肩負着重要責任。區議會是個甚麼組織?必須找法律依據。

基本法第97條訂明,“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織,接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。”第98條訂明,“區域組織的職權和組成方法由法律規定。”值得注意的是,基本法沒有提及“區議會”這個名稱,而是用“區域組織”這個概念。

香港的區議會成立於1982年,在港英時代擴大了香港居民的話語權,為當時的香港治理發揮了不少作用,香港居民的認受性較高,因此回歸後保留了這個組織,其背後的邏輯是,中央承諾香港的“3個不變”中,有一條是“港人生活方式不變”,保留區議會屬“港人生活方式不變”的範疇;但從《區議會條例》規定的職能看,區議會並不具有現代議會最重要的兩項權力:立法和審批政府公共開支的權力,也就是說,區議會與西方國家某些地區的“二級議會”有本質區別,香港區議會屬於基本法提到的“區域組織”。

多個團體在各區擺設街站,宣傳政府剛公布的完善地區治理建議方案,收集市民支持方案的簽名。圖為行政長官李家超(右)日前到訪其中一個街站。(李家超Facebook圖片)

基本法對“區域組織”功能界定共兩項:諮詢和服務,前面還有“接受香港特別行政區政府……”的定語,也就是說,區議會是特區政府服務基層市民的“非政權性的區域組織”,並非監督政府的組織,這是必須釐清的法理邏輯。

基層治理的主導力量是誰?基層治理屬於香港治理的一部分,而香港治理又服從“行政主導”的大原則,因此基層治理的主導力量是特區政府。

這個邏輯源於基本法確立的“三權分置、行政主導、司法獨立、行政長官代表特別行政區向中央總負責”的政治體制,香港治理得好不好,包括香港的基層治理搞得好不好,行政長官和特區政府是第一責任人。舉個例子,香港“港獨”勢力泛起,危害國家安全,行政長官和特區政府難辭其咎,應向中央檢討、接受處分;內地地方政府在出現這類情況時,必須有官員負責,香港出現這類情況時,也應有官員負責。在維護國家安全上,沒有“兩制”之別,只有“一國”之同。

這個邏輯也源於中央對香港特區政府的明確要求。國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中,提及“着力提高治理水平”,他強調:“行政長官和特別行政區政府是香港的當家人,也是治理香港的第一責任人。”

做強地區治理架構 重職能銜接

遵循以上邏輯,此次完善地區治理的建議方案有兩個明顯變化:

一是做強地區治理架構。政府將成立由政務司司長主持的“地區治理領導委員會”,領導地區治理整體策略、政策和措施;將現時由政務司副司長主持的“地區事項統籌工作組”改名為“地區治理專組”,統籌和指揮各政策局和部門的地區工作。

二是注重職能銜接。由當區民政事務專員擔任區議會主席,專員是政府官員,熟悉政策,又長期與基層打交道,了解地區事務,還可以統籌區議會、“三會”、關愛隊的工作,促使各方形成基層治理的合力。

李家超在公布建議方案時還提到“行政主導”原則,以上變化正是落實“行政主導”原則的體現。

重點治亂治散 解決兩突出問題

凡改革,須堅持問題導向。基層治理的突出問題是甚麼?主要有二:其一是區議會運行失序、幾近癱瘓;其二是部分區議員缺乏大局觀。此次特區政府重塑區議會,除了矯正被扭曲的職能之外,重點是治亂治散。

重塑區議會後,區議會議員的產生辦法變化很大。第六屆區議會議員主要是透過直選產生,第七屆區議會議員將以“委任+間選+直選”方式產生,比例約為“4:4:2”,另加27名當然議員。“委任”可理解為“政府選人”;“間選”是由“三會”互選,可理解為“同事選人”;“直選”可理解為“市民選人”。一種方式選人變成3種方式選人,既有利於發現最適合基層治理的賢能之士,也可避免過往直選份額太大、被別有用心之人操控的局面。

此外,特區政府的建議方案也為直選立了新規矩,88個議席將在44個選區產生,候選人將需要爭取更大範圍的居民支持;同時,參選人須獲得“三會”每個會3名委員、當區50人提名,取得提名後要通過資格審查機制,確保符合“愛國者治港”原則,才能成為候選人。這一改革增強議員的認受性,可防止區議員只為自己小地盤爭利益,而不顧市民的整體利益。

十三屆全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍曾提醒港人:“亂的根源尚未根除,治的基礎尚需鞏固。”細細琢磨夏寶龍所言,釐清香港基層治理的基本邏輯,有助於我們做好基層治理,推動“香港治理”逐步成熟、完善、定型,為一國兩制行穩致遠注入強大動能。

(屠海鳴 全國政協港澳台僑委員會副主任、香港新時代發展智庫主席、暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授)

(本位為作者觀點,不代表本媒體立場)

【編輯:李泺】

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