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【來論】屠海鳴:重塑區議會 4大看點事關大局

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2023-05-05 11:27 | 稿件來源:香港經濟日報

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在特區政府舉行的完善地區治理建議方案記者會上,行政長官李家超提出了完善地區治理建議方案。方案堅持3個原則:國家安全必須放在首位、全面落實“愛國者治港”原則、充分體現行政主導。

李家超表示,現屆區議會有大量區議員作出違反職能的行為,有區議員支持黑暴,肆意阻止特區政府施政,製造矛盾,損害市民福祉,破壞香港利益,大量區議員因不願宣誓離職,更有人宣誓無效而離職,有300多名議員被取消資格或離職,現僅存三分之一,情況不能接受,必須撥亂反正。

那麼,如何看待特區政府提出的這份區議會改革方案建議呢?筆者認為,主要有4大看點。

去政治化增服務化 區會脫胎換骨

除李家超、陳國基、曾國衛、麥美娟分別在記者會上介紹改革方案外,律政司司長林定國表示,特區政府正積極推進2023年區議會修訂條例草案的草擬工作,涉及6條主體法例及14條附屬法例,包括修訂區議會的職能、修訂區議會的組成方法、加入有關委任地區委員會界別議員的條文、修訂區議會地方選區議員產生辦法的相關條文、區議會資格審查委員會、加入監察區議員履職情況和進行相關調查及處理的條文。

修訂《區議會條例》,旨在從立法層面徹底改革區議會。《基本法》第97條訂明:“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織,接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。”第98條則訂明:“區域組織的職權和組成方法由法律規定。”

從現行的《區議會條例》看,區議會並不具有現代議會最重要的兩項權力:立法和審批政府公共開支的權力,因此區議會屬於“非政權性的區域組織”;但這些年來,區議會偏離了這一定位,逐漸變成了政治爭鬥的平台。

事實證明,過往強化區議會政治功能的探索是失敗的,必須“去政治化”、“增服務化”,從職能定位、議員產生辦法、資格審查、履職監察等多方面入手,全面系統地改革區議會。此次修訂《區議會條例》,將促使區議會發生“脫胎換骨”之變,這是最大看點。

(香港中通社資料圖)

建資格審查制 源頭防止功能變異

李家超表示,區議會將引入資格審查制度,所有議員,無論是通過哪種渠道成為議員,都需要通過資格審查。

建立資格審查制度,既體現了把國家安全放在首位的原則,也體現了全面落實“愛國者治港”的原則,可以把那些有心搞事、無心服務的人拒之門外。

“香港治理”可以分為3個層面,一是政權機關層面,包括行政、立法、司法機關的運作;二是基層治理層面,包括涉及社區的區議會、“三會”(即18區的分區委員會、防火委員會及滅罪委員會)、關愛隊等組織的運作;三是社會治理層面,包括社團組織的運作。這3個層面都做好了,才可以說“香港治理”水平提高了。

新選制下舉行的3場選舉,均建立了資格審查制度,把“愛國者治港”落到了實處,開了一個好頭。其實,從法理上講,“一國”是“兩制”的前提和基礎,因此凡是涉及“香港治理”的選舉,都應該建立資格審查制度,不愛國就沒有資格參與“香港治理”,這應是基本的政治規矩。

區議會選舉引入資格審查機制,是“香港治理”的一大進步,可以從源頭上防止區議會功能變異。

“4:4:2”比例 落實行政主導

完善地區治理建議方案提出,區議會議員的產生採取“委任+間選+直選”的組合模式,委任、間接選舉、直接議員數目約為“4:4:2”,另加27名當然議員,總數為470名。179個議席由行政長官親自委任,將按地區區情、用人唯才原則委任;176個地區委員會席位,由18區“三會”以全票制選出;88個直選議席,分成44個區議會選區,以雙議席單票制由地區選民選出。

“4:4:2”實質上是“8:2”,因為間接選舉的控制權也在特區政府手裏,這體現了“行政主導”原則;特區政府提出這個建議,不能簡單地理解為“攬權”,而是“盡責”。

《基本法》確立了“三權分置、行政主導、司法獨立、行政長官代表特別行政區向中央總負責”的政治體制。用心研究一番《基本法》就會發現,不僅在排序上,“行政長官”和“行政機關”在“立法機關”、“司法機關”之前,從職能來看,行政機關的責任更大,行政長官既是特區政府之首,也是特區之首,“行政主導”具有堅實的法律基礎。

中央對香港特區政府的要求也日益明確,國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特區第六屆政府就職典禮上的講話中指出“行政長官和特別行政區政府是香港的當家人,也是治理香港的第一責任人”,把“行政主導”落到實處是當務之急。

有人認為直選比例縮小,意味着“民主空間收窄”,這種看法是偏頗的。區議會原本就不屬於香港政治架構的範疇,《基本法》當中連“區議會”這個名字都沒有提及;區議會實質上是政府服務社區的“中轉站”、“二傳手”,兩者是一體的,而非割裂的,議員應配合政府把服務市民的工作做好。因此,直選議員的多寡,與香港的“民主空間”沒有必然聯繫。

也有不少人士表示,區議員無論以甚麼形式產生,市民最想看到的,是區議員有服務市民的心,能夠認真履職,為市民謀福利,反映衡量區議會改革的成敗,主要看結果,而不是過程。

設履職監察機制 應有之義

新制下亦引入區議員“履職監察機制”,機制可由區議會主席或區議會動議啟動,相關區議員其後須面對監察委員會的調查,並按調查結果進一步處理,涉事區議員可因應調查結果向政務司司長上訴,而民政及青年事務局會制定有關區議員行為的公開行政指引,列出“負面行為”清單。

此制度是區議會改革的又一個看點。過往不少區議會議員無心服務市民,熱衷“政治運動”,鼓吹“港獨”,煽動暴力,特區政府卻束手無策,市民也無可奈何;議員任期4年,在任期間行為不檢點無法有效規管,這是極不正常的現象。

事實上,世界上沒有不受約束的權力,區議會議員不能借“民意”而不受規管,更不能以對抗而拒絕履職。為民服務,不是喊幾句空洞的口號拿到選票就萬事大吉,必須踏踏實實做事,不僅區議員要遵循,立法會議員也要貫徹。過往也有不少直選區議員踏實做事,贏得了社區居民信賴,但不能僅靠議員的自覺和自律,而應有他律的辦法,建立履職監察機制,規管議員行為,這才是應有的狀態。

十三屆全國政協副主席、中央港澳工作領導小組常務副組長、國務院港澳辦主任夏寶龍不久前在港視察時,除與特首和特區政府管治團隊見面外,其在港調研的第一站就與部分區議會議員、“三會”骨幹、關愛隊成員面對面地交流,鼓勵他們要盡到“守四方”的責任,可見中央對完善地區治理非常看重。

今後,如果區議會與“三會”和關愛隊能夠緊密配合,共同把服務社區的工作做好,香港的基層治理水平必將大大提升,也體現出中央全面管治權與香港高度自治權之間的有效銜接,使國家和香港治理體系更加完備。從這個角度看,重塑區議會的以上4大看點,事關大局,意義非凡!

(本文作者為全國政協港澳台僑委員會副主任,香港新時代發展智庫主席,暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授屠海鳴)

(本文為作者觀點,不代表本媒體立場)

【編輯:刘春】

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