香港的首個五年規劃公眾咨詢將在本季度展開。行政長官李家超在不同場合數次表示，五年規劃出台後，特區政府仍會秉持每年發表施政報告和財政預算案的施政模式，並確保施政措施與五年規劃有效銜接。

特首的意圖非常清晰：希望社會各界和市民正確理解、認識五年規劃與施政報告的關聯與區別，在五年規劃公眾咨詢階段，瞄準香港中長期發展的問題建言獻策，須以“會當凌絕頂，一覽眾山小”的寬闊視野來考慮問題，切忌“只見樹木，不見森林”，只顧“眼前事”、忽略“長遠計”。

特首所想所思、所憂所慮，的確是一個不容回避的重要問題。特區政府長期實行“積極不干預”的政策，主要透過每年的施政報告和財政預算案來推進施政。這4年來，李家超每年10月頒布的體現其施政風格的施政報告，充分反映了其施政理念、優先議題以及其對香港社會熱點問題的回應，是行政長官向香港市民作出的政策承諾，廣大市民已經習慣和認可。如今，除了施政報告，特區政府即將編制和公佈長遠規劃，不少市民還比較陌生。因此，心有戚戚、感同身受，在公眾咨詢啓動之前，釐清五年規劃與施政報告的“同”與“異”，是必須補上的“功課”。

在筆者看來，重點應從以下五個角度來認識五年規劃與施政報告的關係。

性質層次各不同  近期遠期兩分明

五年規劃回答的是“未來五年我們要成為什麼”，施政報告回答的是“這一年我們要做什麼”。

以北部都會區建設為例，五年規劃確立“國際創科新城”的總體定位，並設定中長期目標，施政報告則將其分解為年度目標。

那麼，問題來了。五年指標會平均分解到每一年嗎？不一定！五年規劃在整個週期內具有相對剛性，除非出現重大變化（比如發生類似於新冠疫情那樣的情況），一般情況下不宜頻繁修改；而施政報告可以根據年度經濟形勢和財政狀況進行動態調整。

比如，五年規劃對鞏固國際金融中心制定長遠目標，但每一年的情況不同。當下，地緣衝突加劇，導致國際資本加速尋找“避風港”，香港和新加坡都迎來了“吸金”的機遇期。那麼，今年金融發展的指標完全可以設定得高一些。

由此可見，五年規劃與施政報告兼顧了穩定性與靈活性，既穩健有序、穩扎穩打，又靈活應對、靈活變通，使發展的“規劃圖”與“施工圖”有效銜接、無縫對接，更具科學性、現實性、針對性。

制定流程有差異  五年規劃更多元

觀察分析五年規劃與施政報告的制定流程，可以看到二者的明顯差異。

施政報告的制定流程是：行政長官率各政策局通過座談會、公眾咨詢、立法會答問等形式收集意見，最終由行政長官拍板定稿，在這個過程中，立法會雖有權質詢，但本質上處於“被咨詢”地位。

制定五年規劃的過程則要複雜得多，除了制定施政報告應有的環節之外，還建立了以下機制：

一是立法會“協同研究機制”。由行政長官主導、立法會各事務委員會提前介入、深度參與，共同開展超過120個課題的研究，每個課題均需提交實證分析報告並經過公開聽證。

二是建立與國家“十五五”規劃的銜接機制。制定香港五年規劃，時間跨度要與國家規劃對齊，功能定位要與國家戰略對接，資源配置要獲得國家支持，因此，特區政府建立了直通中央政府有關部門的溝通銜接機制。

三是專家咨詢機制。國家“十五五”規劃對香港的定位是“十大中心，兩個樞紐，一個生態圈”，香港的五年規劃須對標這個定位來制定。同時，國家“十五五”規劃當中沒有直接涉及香港的內容，其實也蘊藏著香港可以利用的機遇，同時，香港的五年規劃還需要與大灣區的廣東9市及澳門對接，亦需要學習借鑒上海、深圳等內地重量級城市的經驗。因此，聽取專家的意見非常重要。在中央港澳辦、國務院港澳辦的協調下，已經建立了專家咨詢機制。

由此可見，五年規劃不是香港特區政府的閉門施政綱領，而是在國家戰略引領下，香港特區行政與立法兩大權力機關共同完成的課題，需要採用對症下藥、有的放矢的思維槓桿，其政治分量大為增強。

內容範圍雖相同  宏觀微觀有側重

五年規劃與施政報告的側重點不同，前者偏重宏觀領域，後者注重微觀範疇。

五年規劃並非包羅萬象，主要聚焦長遠發展的大事要事。一個月前，行政長官召開了港區全國人大代表、政協委員座談會，會上，李家超由感而發，談了一些對五年規劃編制框架的初步思路，它聚焦於經濟高質量發展和結構性改革，主要集中在“四大中心”的鞏固提升，以及北部都會區建設等重大課題。基層醫療、安老服務、教育日常開支等民生議題雖然也會涉及，但更多是以“人才培育”或“社會保障底線”的形式出現，不會像施政報告那樣逐條列舉“增加普通科門診名額”“提高長者生活津貼”等瑣細措施。

施政報告則是一份年度政策“百科全書”，主要聚焦短期需要解決的事項。以去年10月頒布的施政報告為例，報告提出，將成立“北都發展委員會”，由李家超親自主持，下設三個工作組：“發展及營運模式設計組”由財政司司長任組長，大學城籌劃及建設組由政務司司長任組長，“規劃及發展工作組”由財政司副司長任組長。——這些措施非常具體，更具實操性。

春蘭秋菊、各有千秋。 內容側重上的差異，反映了兩個文件的根本分工：五年規劃負責“做正確的事”，選定少數對香港長遠競爭力有關鍵影響的賽道，集中資源突破；施政報告負責“正確地做事”，在所有公共政策領域保持基本運轉，同時將五年規劃的戰略轉化為可執行的年度任務。

法律地位分輕重  統領執行成閉環

從法理上看，施政報告的法律依據是香港《基本法》第六十四條，該條規定香港特別行政區政府必須定期向立法會作施政報告。但《基本法》並未賦予施政報告以法律約束力。也就是說，如果以往某一年的施政報告中承諾的事項沒有完成，並不構成法律上的違法行為，更多是政治信譽的損失。

五年規劃擁有“準憲制文件”的地位，理由有三：其一，五年規劃需經立法會大會表決通過。其二，五年規劃需報送中央人民政府備案，並與國家的“十五五”規劃進行銜接。其三，《國家發展規劃法》第三十七條訂明：“國家堅持『一國兩制』方針，支持香港特別行政區、澳門特別行政區主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局。”——這為香港特區的五年規劃提供了法律背書。

比如，國家“十五五”規劃（2026—2030年）中明確寫入了“支持香港鞏固提升國際金融、航運、貿易中心地位，加快建設國際創科中心和區域知識產權貿易中心”等表述，香港的五年規劃必須在核心指標上與國家的規劃對表，根據以上重點內容做出更為具體的規劃。

五年規劃既要對接國家規劃，又須立法會審議通過。這意味著若五年規劃中的關鍵目標未能如期推進，不僅會引發特區立法會的質詢，還可能觸發中央層面的督促問責機制。

責有攸歸、各司其職。二者問責強度的差異，決定了兩個文件的執行邏輯：施政報告的落實主要靠行政部門的自我驅動和政治壓力；而五年規劃的執行則有多層次的監督體系，其執行力度更大、更具剛性。

戰略戰術全覆蓋  接力破局有保障

施政報告以一年為週期，不可避免地受到政治週期的影響。比如施政報告提出某些事項後，因社會爭議的政治氣候變化，推進速度大幅放緩。這種年度政策的碎片化，使大型基礎設施和結構性改革難以獲得持續推動。

五年規劃正是為破解這一困境而設計，覆蓋整整五年，通常跨越一個完整的特首任期甚至延伸到下一屆開端，形成“接力跑”的制度安排。

以住房供應為例，五年規劃可以設定一個硬性目標。比如，到2030年累計新增公營房屋單位15萬個，將公屋平均輪候時間壓縮至4年以內。若該目標寫入規劃，未來五年的每一份施政報告都必須圍繞它分解年度指標，任何一年的偏離都將面臨問責。

更關鍵的是，五年規劃具有跨屆政府的約束力。在規劃期內，新任行政長官可以調整優先次序，但不能整體放棄上一屆政府經立法會審議通過的規劃，這種跨越選舉週期的戰略定力，可以保證重大工程持續推進。

如果缺乏登高謀遠的規劃，在複雜多變的內外環境下，發展有可能迷失方向，五年規劃是“戰略導航圖”，管方向、管大局、管長遠；無論多麼宏大的戰略規劃，如果沒有按年分解的“施工圖”“進度表”，也會淪為“紙上談兵”，施政報告是“任務書”，管分解任務、管出台措施、管分段落實。因此，二者是相輔相成的關係。

十三屆全國政協副主席、中央港澳辦主任、國務院港澳辦主任夏寶龍非常重視香港的五年規劃編制工作，考慮到香港制定首份五年規劃任重道遠，他親自協調中央有關部門和專家團隊支持香港，並希望特區管治團隊發揮自主性，勇於擔當，善作善為，制定一份高質量的五年藍圖，以高質量的規劃引領高質量發展。

夏主任的關心和厚愛，是熱情的鼓勵，更是真心的鞭策。聞風而動、大步流星，香港管治團隊和社會各界都應行動起來，群策群力，共謀未來，共同書寫好這份“時代答卷”。

（本文作者爲全國政協港澳台僑委員會副主任，全國港澳研究會顧問，香港新時代發展智庫主席暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授）

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