行政長官李家超於去年9月發表的施政報告公佈了“部門首長責任制”，體現了行政長官和特區政府在公務員的管理方面推動由上至下、上行下效，全方位“進一步強化治理”的決心。

李家超在施政報告指出，建立清晰的“部門首長責任制”，目標是把司局長就制訂政策須政治問責和公務員就執行政策須行政問責兩者更好銜接起來，並說明兩者的角色。他表示，責任制也可推動部門首長建立有效管理團隊與運作系統，提升部門效能。他強調，此舉可把目前部門首長承擔責任的機制進一步制度化。

公務員事務局近日就“部門首長責任制”向立法會提交文件，建議擴大公務員敘用委員會職能、設立兩級調查機制，由於調查和懲罰最為敏感，輿論的焦點多集中於此。其實，“部門首長責任制”是一個完整的體系，調查和懲罰僅是其中一環，不可“只見樹木，不見森林”。

公務員事務局局長楊何蓓茵近日向全體公務員發信，以“完善管理  竭力為民”為題，全面系統地介紹了實施“部門首長責任制”的目標、理念和主要內容，也透過媒體向社會做瞭解釋。這有助於公眾瞭解“部門首長責任制”的全貌。

在筆者看來，這項制度旨在促使部門首長恪盡職守、主動作為，防微杜漸、令行禁止，以提升行政效能、強化治理效能，我們可以從多角度來認識“部門首長責任制”。

補短板  促使“握指成拳”

“行政主導”是香港的制度特徵，基本法為其提供了堅實的法理支撐。堅持和完善“行政主導”的首要一條，就是提升行政效能。

李家超就任行政長官後，鮮明地提出“打造有為政府”，不斷推進政府改革、重塑政府文化。這些年來，人們明顯地感受到，政府看事、謀事、做事、推事更積極主動、更貼近一線、更勇於自加壓力、更注重實際效果。在《2025年世界競爭力年報》中，香港“政府效率”排名世界第二，反映香港公務員整體是一支優秀隊伍，亦反映本屆政府的改革突破和改革實效。

儘管如此，李家超亦深刻洞察到政府效能仍有提升的空間。特區政府的運作體系可用“問責官員決策+公務員團隊執行”這個簡單的公式來概括。本屆政府更新了《公務員守則》，突顯公務員團隊須恪守的十二項信念、建立了全政府動員機制、確立了賞罰分明的公務員管理制度、加強了公務員國情及心態培訓，等等。如今，公務員團隊的執行力顯著提升，從歷次應對“黑雨”、到大浦火災後的救援工作，都可以看出這種巨大變化。

在筆者撰寫本文時，宏福苑火災受災居民正開始分批返回住所整理物品，特區政府派出超過1000名工作人員現場協助，包括警務處、消防處、社會福利署、民政事務總署、水務署、房屋署及房屋局等多個部門與機構，全員全力為居民出入樓宇、現場安置提供全方位安全保障與服務支持。行動啓動前，工作人員為每一位上樓居民，準備好頭盔、口罩、手套等全套安全防護裝備。居民上下樓、進入自家單位的全程，都有警務人員與民安隊隊員貼身陪同。消防處和醫療輔助隊還提供緊急醫療服務，居民身體或心理不適可以和“一戶一社工”溝通，聯繫專業人士尋求幫助。政府部門的關懷備至和體貼入微，使百感交集的居民感到寬慰。

部門首長（主要包括處長、署長等）作為高級公務員，在政府運作體系中承擔著“承上啓下”的作用，在“執行”環節中則屬“第一責任人”，不僅行政長官及司、局長對他們寄予厚望，公眾的期望值也很高，但以往對於他們如何領導部門、部門表現有負公眾期望時又如何問責，都沒有具體說明。因此，這是政府運作體系的一個“短板”。

李家超去年6月會見傳媒時表示，希望政治任命官員的問責制和高級公務員責任制可融合，加強政府整體的治理水平。

“部門首長責任制”首次對首長級官員職責定位做出清晰界定，為其設計一套考評體系，旨在促使部門首長帶好各自團隊，落實好司局的決策，提升部門工作效能，令政府運作體系環環相扣、無縫銜接，如臂使指、握指成拳，更好服務市民。

“會當淩絕頂，一覽眾山小”，從如此視野來觀察“部門首長責任制”，才能釐清這套制度的底層邏輯。

善作為  激勵“主動出擊”

行政長官李家超要求部門首長“主動出擊”做好管理。根據公務員事務局的闡釋，在“部門首長責任制”下，部門首長須重點做好五件事：

第一，要提升整個團隊的管理效率、改進運作系統、為部門建構良好的組織文化。

第二，必須親自深入瞭解其部門的各項服務，特別是基本服務和關鍵職務的運作。

第三，須在不同層級建立合適的授權、監督和管理機制，從而對員工進行有效的督導，以便預防或及早發現並解決問題，並確保相關責任可以釐清，以便採取適當的管理措施，處理員工在能力或行為方面的不足、或任何運作系統上出現的問題。

第四，應確保其部門擁有健全的管理體系，包括操作規程、常設指示、內部準則和程序，供員工遵循，並定期審查管理體系及相關文件，以適應不斷變化的情況。

第五，部門首長應領導部門進行嚴格和有效的人事和財務管理、制訂各項風險管理和應急計劃，以及建立制度收集來自主要內部和外部持份者的反饋意見。

以上五件事實質上屬三個層面：組織文化、領導作風、工作機制。

先看“組織文化”，各部門的工作性質和職責不同，組織文化亦應有差異。比如，出入境、食品、環境等部門須突出周到細緻，醫衛、教育、科技等部門須彰顯專業精神，文旅等部門須體現開放性與親和力。文化具有“春風化雨，潤物無聲”的作用，各個部門要塑造獨具特色的組織文化，責有攸歸、責無旁貸，這對於提升整個團隊的凝聚力至關重要。

再看“領導作風”，一個積極的機構領導人，不會坐在辦公室等待問題到來才解決，而應“主動出擊”，深入瞭解機構前線的工作表現，不時檢討操作的規程甚至大方向，審視資源的運用，迅速處理表現不濟的員工。“責任制”要求部門首長轉變領導作風，變“被動”為“主動”，把握先機、主動謀劃，這與“打造有為政府”的目標高度契合。

最後看“工作機制”，各個部門的工作要從授權到執行、監督、應急、反饋等，形成工作閉環；從流程優化，到風險管理、財務人事保障等，構建支撐體系。若把一個部門比喻為一個人，工作機制可保證“氣血暢通”、“元氣滿滿”，從而順利高效運作。

雖然政府部門的規模、工作性質都不一樣，但有效的管理離不開以上各方面。部門若在這些方面沒有做好，部門首長就必須立刻彌補。有的放矢、統籌兼顧，該制度如同給部門首長畫了一幅“標準像”，這個角色的主要特徵是：有文化塑造力、超強執行力和積極進取的心態。

強“問責”  預防管理失效

“責任制”是部門首長主動作為的一個最好支撐，若部門管理失效怎麼辦，須啓動調查和懲罰機制。

坊間對調查的關注集中在以下兩處：一是為何未將常任秘書長納入調查範圍？二是調查能否保證公正？

其實，“部門首長”的角色定位非常清晰，其負責團隊的管理，帶領團隊執行政府司局的決策部署；常秘的職責是協助局長制定政策、調配資源，沒有直接管理部門，當然，不應在“部門首長”的考核範圍之內，制度設計是完全沒有問題的。但也有一種情況，比如在調查部門首長有關問題時，發現有某位常秘牽扯其中，相信調查小組也不會放過。

至於調查的公正問題，有三個點需要釐清：

一是迴避原則。當部門出現問題時，政府素來是指派較高級、不涉事的公務員來調查起因及查找應對錯漏負責的人員。以採購辦公室飲用水一事為例，政府便指派了一名常任秘書長做調查。

二是權威性。公務員敘用委員會是獨立的法定機構，負責就公務員的聘任、晉升和紀律事宜，向行政長官提供意見。這是合宜的。由公務員體系以外的獨立機構進行調查，可以避免“自己人查自己人的觀感”。

三是中立性。有人提出公務員敘用委員會主席為退休公務員，不夠中立。這並無根據。公務員敘用委員會主席由行政長官委任，一向在退休的最高級公務員中尋，委員則來自不同專業、學術界、工商界。委員會每年皆有年報，向政府和公眾報告其工作，內容不乏對政府部門的批評和意見，其中立和公正立場十分清楚。

十三屆全國政協副主席、中央港澳辦主任、國務院港澳辦主任夏寶龍於今年1月26日在“堅持和完善行政主導  促進特別行政區良政善治”專題研討會上的致辭中指出：“行政長官和特別行政區政府要把行政主導落實到特別行政區治理的方方面面，努力建設一個高效有為的政府。”“要主動識變應變求變，革新管治理念，改進管治方式，善用基本法賦予的權力推進改革，破除利益固化藩籬，破解港澳發展的深層次矛盾和問題。”

標本兼治、守土有責，建立“部門首長責任制”，正是“革新管治理念，改進管治方式”的重要舉措，相信這項制度制定實施後，政府的效能將進一步提升，為香港的良政善治注入新動力、新能量。

（本文作者爲全國政協港澳台僑委員會副主任，全國港澳研究會顧問，香港新時代發展智庫主席，暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授）