香港新聞網9月21日電（記者 關秀英）美國傳媒20日引述知情官員報道，特朗普政府正準備對國際刑事法院（ICC）實施“全面制裁”。制裁力度遠超以往，將針對與ICC的大部分交易，設6至7個月寬限期，期滿後禁止相關往來。一旦生效，ICC與全球金融體系的聯繫將被大幅削弱。對此，四川大學國際關係學院副教授席珍彥21日接受香港中通社、香港新聞網訪問對此作出了詳細的分析，下面為採訪全文：

海牙國際刑事法院。新華社資料圖片。

記者：您如何看待美國此時加大制裁力度的時機選擇？制裁的法律基礎與實際影響是什麼？

席珍彥：這是一個經過精心選擇的時機。報道本身已指出，華盛頓此前已制裁多名ICC法官和檢察官，但一直沒有直接制裁法院本身，儘管這早被視為選項之一。幾個因素疊加，使現在成為合適的時點：

第一，升級路徑已經走到頭。8月18日美國財政部將ICC院長赤根智子和一名高級出庭律師列入制裁名單，至此已有11名現任或前任法官及職員被點名。對個人的制裁沒有讓法院撤回對以色列領導層的逮捕令，下一步只能針對機構本身。

第二，外交攻勢正在展開。國務卿魯比奧7月宣布孤立ICC的行動，呼籲各國退出。《華爾街日報》說決定最快可能在本週聯大期間敲定。聯大是向各國施壓、要求“選邊”的舞台。

第三，ICC正處於虛弱期。7月24日締約國大會以82票罷免卡里姆·汗，由兩名副檢察官領導檢察官辦公室，而新檢察官預計明年之前選不出來。領導層真空期施壓的邊際效果最大，而且有機會影響下一任檢察官的人選和辦案優先順序。

法律基礎方面，美國國內法的依據是2025年2月的第14203號行政令。該令依據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）宣布國家緊急狀態，授權財政部海外資產控制辦公室（OFAC）實施制裁。美國的核心立場是：美國和以色列都不是《羅馬規約》締約國，按條約不約束第三國的原則，ICC無權管轄兩國國民。

但在國際法層面，多數學者和聯合國機制認為制裁不合法。聯合國專家認為這些制裁也侵犯了被制裁者的人權，並再次呼籲歐盟啟動阻斷法令。美國國內也有法律爭議：2025年已有美國律師和學者以言論自由為由起訴，在個別案件中獲得了初步禁令。這說明IEEPA用於這個場景並非毫無法律風險。

實際影響方面，實體制裁將禁止美國公民和企業在未獲OFAC許可的情況下向法院提供資金、商品或服務；由於依賴美國金融體系，銀行往往會過度合規。ICC書記官長和院長警告，可能受影響的包括採購IT服務和保險、聘請調查人員、日常財務交易，例如給數十名美籍僱員發薪。

有一點需要補充：原文說ICC“無法以美元進行交易”，但ICC的預算本來就以歐元編列。所以真正的殺傷力不在美元本身，而在歐洲銀行、保險公司、IT供應商出於次級制裁風險而“主動斷聯”。

記者：ICC對以色列領導層發出逮捕令後，美國的反制是否合理？國際刑事司法是否正在被政治化？

席珍彥：這是高度爭議的問題，存在兩種截然不同的觀點。支持美方做法的觀點認為：首先是主權與同意原則。美國從未批准《羅馬規約》，一個未經其同意的機構追訴其國民或盟友領導人，屬於越權；其次是互補性原則。以色列有獨立司法體系，按規約ICC應讓位於國內司法。批評者認為法院跳過了這一步，程序上倉促；再者是選擇性執法。對民主國家領導人與哈馬斯領導人同時申請逮捕令，被視為道德上的“等量齊觀”；最後是機構公信力受損。卡里姆·汗的性不當行為醜聞正好發生在他申請以色列逮捕令前後，被用來論證法院內部治理有問題。

反對美方做法的觀點則強調：用經濟手段迫使法院撤回逮捕令，本質是以政治權力干預司法程序，這恰恰是“政治化”本身。美國在俄烏問題上曾支持ICC對普京發出逮捕令，對以色列則反對，反映的是立場而非原則，存在雙重標準。全面制裁的受害者包括蘇丹、烏克蘭、剛果（金）等案件的受害者和證人，遠超以色列案本身。

至於醜聞，締約國大會已按規約第46條程序處理卡里姆·汗案，恰好說明內部問責機制在運作。汗本人否認指控，並暗示這是在他申請以色列逮捕令後針對他的抹黑，但調查機構和專家小組的結論支持罷免。

關於“政治化”，比較準確的說法是：國際刑事司法從來就離不開政治，因為它沒有自己的警察，執行完全依賴國家合作。現在的變化是：以往大國對不喜歡的案件多採取“不合作”，而現在是主動用金融工具試圖讓機構停擺，這在性質上是一次升級。雙方都指責對方把司法政治化，這一點本身就是爭論的核心。

記者：制裁生效後，ICC能否繼續運作？歐洲、日本等支持國如何實際保護？這對美國自身國際形象與盟友關係有何影響？

席珍彥：可以維持運作，但會大幅降級。ICC已提前做了準備：2025年9月傳出可能實施全面制裁後，法院曾召開緊急內部會議，並尋找替代的軟件供應商，隨後決定棄用微軟，改用德國政府主導開發的開源辦公套件openDesk。

最難解決的問題有三個：銀行服務、保險，以及美籍員工。美籍員工在法律上被直接禁止為受制裁實體提供服務。

支持國能做的主要工具是歐盟的“阻斷法令”（1996年條例），它禁止歐盟企業遵守外國的域外制裁。但目前進展緩慢：歐盟外交與安全政策高級代表卡拉斯8月表示“深表遺憾”並承諾支持，但至今沒有採取有約束力的行動。東道國荷蘭已與荷蘭銀行商談繼續為法院處理交易的條件，但承認荷蘭太小，無法獨自保護銀行，需要在歐盟層面解決。

阻斷法令的現實局限在於：對於一家大型歐洲銀行，失去美元清算能力的代價遠大於違反歐盟法令的罰款。過去在伊朗問題上，這個法令基本沒能留住歐洲企業。比較可行的方案可能包括：由歐洲央行或各國央行、政策性銀行直接提供賬戶服務；由締約國政府為商業銀行提供法律和財務擔保；通過歐洲保險公司或政府自保來承接保險。

日本的處境尤其微妙。被制裁的院長赤根智子是日本人，日本也是ICC最大的會費繳納國，但日本同時高度依賴美日同盟。東京在這件事上願意投入多少實際資源，是一個值得觀察的信號。

對美國形象與盟友關係的影響方面，短期內歐洲不太可能為ICC與美國正面衝突，因為烏克蘭、關稅、北約議題的權重更高。但這一行動有兩個較長期的效應：一是加速歐洲“去美國依賴”的討論，從雲服務到支付系統；ICC改用openDesk就是一個縮影。二是削弱美國今後借助國際法追究對手（例如在俄羅斯戰爭罪問題上）時的說服力。支持者則會認為，展示不惜代價保護盟友的決心，本身就是一種威懾力，對美國的同盟信譽有正面作用。

記者：美國準備對ICC實施的“全面制裁”具體會涵蓋哪些交易？為什麼說力度遠超以往？

席珍彥：根據已披露的信息，制裁將在6至7個月寬限期後禁止與ICC的大部分交易，所涵蓋的範圍包括：

金融服務：賬戶、支付、薪資發放、會費收繳；

商品與服務採購：IT系統、雲服務、軟件授權、保險、差旅、安保設備；人員：美國公民受僱於或受聘為ICC提供服務（如調查員、專家證人、辯護律師）；

協作方：報道提到針對整個組織以及與之合作的實體，這意味著為ICC提供服務的非美國企業也可能面臨次級制裁風險。

為什麼說“遠超以往”？以往制裁的對象是個人，影響的是他們的個人資產、簽證和銀行賬戶，法院作為機構仍可正常採購和付款。改為制裁實體後，法院本身成為“特別指定國民”（SDN），任何與其往來的交易都有違規風險，影響從“個別官員受困”擴大為“整個機構的供應鏈被切斷”。

記者：制裁設6至7個月寬限期，這對ICC的實際運作意味著什麼？ICC能否在這段時間內找到替代金融渠道？為什麼通信服務可獲豁免？

席珍彥：OFAC通常會以“逐步結束業務許可”的方式給予寬限期，讓企業有序退出。這裡的寬限期特別長，我認為有三層作用：

第一，談判窗口。6至7個月足以讓美國把寬限期當作籌碼，要求ICC撤銷對以色列領導人的逮捕令或停止相關調查，以換取不生效。

第二，降低對美國企業和盟友的衝擊。給微軟、保險公司、歐洲銀行時間調整，減少外交反彈。

第三，時間線與ICC議程重疊。寬限期大致覆蓋今年12月的締約國大會和新檢察官遴選，美國可藉此影響相關進程。

ICC能否找到替代渠道？部分可以。IT方面已提前遷移到歐洲開源方案，難度最低。銀行服務則取決於歐洲政府是否願意提供政府擔保或由公共金融機構直接接手，技術上可行，難在政治意願。保險可由歐洲承保人或締約國政府兜底。最難解決的是美籍員工、依賴美國平台的數據和證據系統，以及所有與美元或美國企業間接相關的環節，例如卡組織、部分雲服務和航空訂票系統。

至於為什麼豁免通信服務，最主要的原因可能是法律限制。IEEPA本身有一項例外（通常稱為“伯曼修正案”），禁止依據該法限制個人通信和信息資料的交流，所以通信服務很可能本來就在IEEPA的授權範圍之外。這也能降低在美國國內以言論自由為由被起訴的風險。此外，保留溝通渠道對美國自身也有用：維持與ICC的接觸、方便談判，也避免電信和互聯網企業因普通通信服務違規。這反映出美國的目標是癱瘓ICC的運作能力，而不是完全切斷信息往來。

記者：最後，您如何把這次全面制裁放在特朗普政府更廣泛的對外政策脈絡中理解？

席珍彥：與第一任期制裁ICC的比較，2020年特朗普曾以第13928號行政令制裁時任檢察官本蘇達等人，理由是阿富汗調查。拜登2021年撤銷了該令。第二任期的做法在三方面明顯升級：從少數個人擴大到11人，再擴大到機構本身；從單一案件（阿富汗）擴大到以色列並涉及整個法院；從單純施壓發展為有組織的外交孤立運動。

與退出《巴黎協定》、世衛組織等的比較，共同點在於，都以“主權”和“不受外部機構約束”為核心敘事，都以行政命令為主要工具、繞過國會，並且都是在第一任期做過、第二任期更徹底地重做。

我的歸納是：以主權優先作為意識形態框架，以行政權作為執行手段，以美元和科技平台作為槓桿，採取漸進升級、每一步都留有談判空間的做法。寬限期的設計就是這個風格的典型體現。支持者認為這是有效運用國家實力、保護本國和盟友；批評者認為這在侵蝕美國自己二戰後建立的規則體系，長期會削弱美國的軟實力。（完）