王振民:再論國家憲法與香港基本法的關係

时间:2018年12月17日 10:39  稿件来源:《紫荊》

  再論國家憲法與香港基本法的關係

  憲法是國家主權最集中、最權威的法律體現和表達,是國家的根本大法,是這個國家所有法律的淵源。香港基本法根據國家憲法而制定,憲法是母法,基本法是子法。先有憲法,再有基本法,再有香港特別行政區。回歸後香港的憲制必然以國家憲法為基礎,基本法是憲法的修改補充和發展完善,是中國憲法特殊的組成部分。因此回歸以後的香港,基本法有規定的,按照基本法辦事;基本法沒有規定的,適用國家憲法。

  文|清華大學法學院教授 王振民

  香港基本法是國家憲法的修改補充

  回歸前香港的憲制秩序以英國憲法為核心,在英國憲法架構之下,英國國王用王室特權立法的形式為香港制定了憲制文件,即《英皇制誥》和《皇室訓令》,這兩個憲制文件在155年英國管治期間,經過20多次的修改補充,在回歸前不久還在繼續修改。這說明英國當時統治香港是非常隨意的,重大事項都是通過《英皇制誥》和《皇室訓令》來實施,而不通過英國正式的國會立法。

  憲法是國家主權最集中、最權威的法律體現和表達。一個國家、一個主權、一部憲法,是各國的通例。香港回歸以前國家憲法已經產生。國家恢復對香港行使主權,國家憲法必然開始在香港適用,對香港產生法律約束力。但是,國家憲法直接在香港適用有障礙,也就是那些關於社會主義的內容不符合“一國兩制”原則,無法在香港實施,因此必須對這些規定進行修改。制定基本法就是對憲法中不符合“一國兩制”要求和香港實際情況的地方加以修改補充。這些被修改補充的地方,就是今天的香港基本法。可見,基本法是為了適應國家統一的需要,按照“一國兩制”原則和香港的實際情況而對憲法進行的修改補充,是我國憲法與時俱進、不斷完善發展的表現。回歸後香港憲制自然以國家憲法和基本法為基礎。先有憲法,再有基本法,再有香港特別行政區。憲法是母法,基本法是子法。

  但是,基本法畢竟不是“憲法”,沒有對國家憲法進行全面修改,只是部分修改補充。凡是沒有修改補充的地方,主要是關於“一國”的制度體制,這些當然對香港有效。因此,制定基本法不是再造一部與國家憲法平起平坐的另一部“憲法”,基本法不取代憲法,而是憲法的補充發展完善,對憲法在香港特區的適用進行了適應化處理,是國家憲法特別的組成部分。

  從內容來看,基本法沒有修改中國國家層面的基本制度體制,不改變國家層面實行的社會主義。在此前提條件下,基本法對憲法規定的中國地方制度進行了重大修改補充和發展完善。本來,現行憲法在原有的省、民族自治區和直轄市三種省級政權制度之外,已經創設了特別行政區地方建制,制定基本法就是把這種新的地方制度具體化、明確化,這是對憲法關於地方制度規定最重大的發展完善。

  根據憲法和基本法創設的特別行政區不是獨立於中央政權的,必然與中央政權產生千絲萬縷的關係,基本法對此也做了明確規定。一旦在國家層面處理特別行政區事務,就不僅僅依照基本法辦事,更要按照憲法處理有關事務。因此,香港回歸後,凡是基本法有規定的,一律適用基本法(“兩制”);凡是基本法沒有規定或者規定不明確、不足夠的,自然適用國家憲法(“一國”)。而適用憲法,不需要將憲法列入基本法附件三,是自然對香港生效的。

  具體而言,根據中國憲法單一制原則和“一國兩制”精神,憲法整體上適用於香港特別行政區。怎麼適用呢?有兩種情況:第一,把憲法裡面規定的社會主義的意識形態、制度等內容通過基本法進行修改補充,憲法關於社會主義的規定,就通過基本法作出特別、例外規定,也就是說基本法有規定的,就按照基本法的規定辦,這是“兩制”的部分。第二,基本法沒有作出規定的,就自然適用憲法。如前所述,基本法並不是一部“憲法”,它不具備憲法的核心要素。有人認為基本法規定已經很全面了,沒有需要適用憲法的地方。其實基本法有很多方面並沒有規定或者規定不明確、不充分,就像憲法規定的人大制度、國家元首制度、國家立法制度、軍事制度、外交制度、地方政府制度,國家標誌,等等,這些基本法都沒有規定,基本法也不需要重複憲法的規定,只需按照憲法辦事即可。比如基本法沒有規定香港特區要以中國的國家主席為自己的國家元首;再如基本法沒有明確規定“一地兩檢”四個字,這就要看憲法,憲法規定全國人大、全國人大常委會可以就重大事項作出決定,所以全國人大常委會就作出了關於“一地兩檢”的決定。總而言之,一種情況是憲法通過基本法適用於香港,基本法就是憲法的修改補充。一種情況就是基本法沒規定的,自然適用憲法。換個說法,基本法是授權法,中央沒有通過基本法授予香港的權力,權力仍在中央,中央行使權力,當然要依據憲法。所以,香港新憲制必須以國家憲法為基礎和核心,不能把基本法孤立於憲法,把基本法打造成獨立於國家憲法的“香港憲法”。

  有人說憲法只有第31條才適用於香港,其他條款不適用,這種說法肯定不對。基本法序言明文說根據《中華人民共和國憲法》制定基本法,沒有說僅根據憲法第31條制定基本法,憲法的每一部分都不可分割。

  習近平主席去年視察香港時指出,回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變。然而到今天還有人不願意接受這個變化,不願意接受憲法、基本法確立的新的憲制秩序,拒絕接受根據憲法確立的國家層面的基本制度,包括共產黨領導的制度、全國人大做決定的制度等。內地的刑法、民法不適用於香港,因為允許一個國家並行兩種不同的法律制度,但是一個國家,只能有一部憲法,香港與內地各有自己的法律制度,但是憲法則是內地和香港共同擁有的。香港可以不懂內地的法律,但是不能不懂國家憲法。除非列入基本法附件三,內地法律不能在香港實施,但是憲法從整體上自1997年7月1日起已經對香港產生確定無疑的法律效力。

  事實上,中英談判和基本法的起草,本質就是要把香港納入國家的憲制秩序。中英談判與基本法起草之所以很難,難就難在將“兩制”納入到“一國”憲制架構裡。在回歸過渡期,我們要把香港1997年以前的政制與憲法、基本法設定的新憲制秩序對接起來。當年彭定康搞“三違反”,實際上就是想讓回歸以後的憲制秩序脫離國家憲法與基本法,想另搞一套憲制秩序,後來被中國堅決否定。當年一些人害怕回歸,怕的就是基本法之外還有憲法,說明這些人內心很清楚,香港特區絕不可能擁有自己獨立的憲法和獨立的憲制秩序,無論如何都要納入到中國國家憲制體系中。

  需要特別說明的是,基本法對“一國兩制”的保障本身也有堅實的憲法基礎。“一國兩制”作為一項基本國策,不僅規定在基本法裡邊,也規定在國家憲法第31條。在處理香港事務時,基本法優先適用,首先看基本法是否已經明確做了規定,如果有,自然依照基本法解決有關問題。但是如果出現了基本法沒有明確規定的事項,或者基本法不需要規定的國家事務,自然要適用國家憲法。強調憲法的作用,絕對不意味著否定基本法,否定“一國兩制”,絕對不意味著把內地的制度運用到香港,把香港內地化。恰恰相反,是為了“一國兩制”不走形、不變樣,為了正本清源,把長期以來被模糊、誤解的地方說清楚。國家對“一國兩制”的承諾是堅定不移的,因為這不僅寫入了基本法,而且寫入了國家憲法,寫入中國共產黨章程和1982年以來歷次黨的代表大會的文件。

  全國人大決定是法律性文件

  回歸以來歷次政治爭議,爭來爭去就是要不要在憲法、基本法的軌道上發展政制;或另起爐灶,就像所謂“全民提名”“全民公投”一樣,把憲制秩序扔在一邊。所以“一國兩制”下不變的是香港的法治,變的是香港的憲制,是憲法秩序的變化。這些變化中非常重要的是全國人大及其常委會的釋法和決定,是回歸前沒有的,是新憲制帶來的變化。

  從1996年關於國籍法在香港適用的解釋開始,至今人大常委會釋法一共有6次。而全國人大、人大常委會及人大香港特別行政區籌委會,為香港作的決定是33次(簡稱人大決定),比人大釋法要多得多,人大作出決定是根據憲法規定而擁有的權力,但這些權力不一定在基本法裡有明文規定,所以除了看基本法,還得看憲法。

  此外,人大決定也都有憲法依據。比如:1985年六屆全國人大三次會議通過了幾個決定,一個是成立基本法起草委員會的決定,一個是批准《中英聯合聲明》的決定,如果沒有這兩個決定,香港就不能回歸,更沒有基本法,而這些決定完全是根據中國憲法做的決定。關於基本法還有配套決定,1990年4月4日全國人大通過基本法,同時通過幾個相應的決定,第一個就是關於基本法是否符合憲法的決定,還有成立香港特別行政區的決定。如果對成立香港特別行政區的決定不承認的話,那麼香港特區就是非法的,特區政府也是非法的。

  至今有人不知道1997年2月23日全國人大常委會通過“關於根據基本法第160條處理香港原有法律的決定”,規定了香港原有法律哪些可以過渡到回歸以後繼續適用,哪些不能過渡而必須廢除。這是一個很重要的決定。普通法今天能夠生效,就是因為這個決定裡面有規定。

  在過渡期,全國人大和特區籌委會作出的決定有11個,有成立特區的決定,包括成立臨時立法會的決定、關於基本法23條立法的決定等,還有1997年6月30號以前工作的決定、宣誓的決定,包括行政長官、立法會議員、首席大法官的就職宣誓,都是人大作出的決定,都不是香港本地的立法。

  回歸21年來,全國人大為香港作的決定有13次,有4次是關於增加基本法附件三所列全國性法律的決定,3次關於政制發展的決定,2次關於“一地兩檢”的決定,還有3次關於人大代表、基本法委員會委員任期的決定,這些都是全國人大常委會、全國人大香港特別行政區籌委會根據憲法、基本法為香港特區作出的決定,這些決定經過正式的立法程序,與法律一樣,對香港具有法律效力。

  全國人大常委會就香港問題作決定有一個前提條件,就是不能抵觸基本法第18條。但對於基本法未作規定的事項,當然必須依據也只能依據國家憲法作出決定。在基本法起草過程中,的確有人提出希望“中國憲法不適用於香港特別行政區的條款要作出規定”、“憲法除第31條外不在香港實施”等,全國人大從未也從不可能接受這樣的意見。

  習近平主席去年視察香港講話時表示,香港自回歸之日起就納入國家治理體系。納入到國家治理體系就是納入到國家的憲制體系,所以國家處理香港問題要看基本法,基本法沒有的就要看憲法。而且還要看處理的方式,不能要求全國人大按照普通法來做事。同樣,國家不會要求香港按照內地法來做事,而是按照香港法律做事。

  美國人講一個國家、一部憲法、一種命運,他們認為憲法給國家帶來穩定。中國現行的憲法已經實施36年,帶來了國家的和平發展;香港基本法已經實施21年,香港維持了繁榮穩定。這說明憲法給國家帶來了好運,憲法和基本法一起給香港帶來了好運。因此,我們要十分珍惜憲法和基本法,認真學習適用憲法和基本法,這樣才能保證“一國兩制”行穩致遠。

  (原文發表於2018年12月號《紫荊》雜誌)

【編輯:黎金良

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